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关于推动永州百万外出务工人员返乡创新创业的调研报告
发布时间:2016-06-01 08:32:45 来源:永州人大网 编辑:研究室 更多调研视察

  关于推动永州百万外出务工人员返乡创新创业的调研报告

  市人大常委会课题调研组

  根据《2015年度市委常委会重大发展和改革课题调研工作方案》的安排,2015年3月—7月,在市人大常委会高建华主任带领下,推动永州百万外出务工人员返乡创新创业课题调研组,先后赴市直相关委局,冷水滩、祁阳、东安、宁远、道县等县区和贵州省、江西省新余市,就“推动永州百万外出务工人员返乡创新创业”这一课题开展了深入细致的调研。期间,共召开调研座谈会21次,实地走访创新创业典型15名,并查阅了大量资料,悉心研究了中央及省内外相关政策。在此基础上,经过认真分析与思考,形成调研报告。现将调研情况报告如下:

  一、基本情况

  永州是湖南省重要的劳务输出大市,据统计,2014年外出务工人员184.45万人,占全市总人口的29.26%,占全市劳动力的58.08%,外出劳务收入260.8亿元。20世纪八九十年代起,陆续有外出务工人员返乡创业。进入21世纪,随着我市经济的持续快速发展,经济结构调整步伐加快,返乡创新创业人员越来越多,涌现出一大批企业和成功企业家,成为推动我市发展的重要力量。近年来,全市各级各部门因势利导、顺势而为,推动外出务工人员返乡创新创业,取得了较好成效。

  (一)营造创业氛围。通过市内外媒体和多种宣传活动,引导返乡创业。一是强化媒体宣传。在永州日报,市、县电视台,永州新闻网以及经开区、县级工业园区的大型显示屏上,大力宣传创新创业的扶持政策。二是强化活动宣传。每年开展“春风行动”、“高校毕业生创新创业服务月”、“返乡创业,在家就业”等活动,搭建平台与桥梁,为返乡创新创业服务。三是强化典型宣传。通过“创业之星”评选、开设“创业风采”专栏、举办“创业成功人士讲座”等活动,大力宣传我市创新创业成功典型,通过榜样作用带动外出务工人员返乡创新创业。

  (二)缓解创业瓶颈。采取有效措施破解资金、技术难题。一是提供小额担保贴息贷款。认真落实小额担保贷款政策,降低门槛、简化手续,切实为返乡创业人员提供资金支持。近三年来,全市累计发放小额担保贷款60482万元,财政贴息14039万元,直接扶持9469人实现自主创业。祁阳宏泰铝业有限公司,因扩大规模资金出现短缺,在政府相关部门的努力帮助下,成功申请劳动密集型企业小额担保贷款200万元,顺利渡过了难关。该公司现总资产达4000万元,年纳税300余万元,直接带动就业200余人。二是开展银企对接活动。鼓励金融机构进行金融产品创新,为返乡创业企业提供信贷支持。如新田县作为省级土地经营权抵押贷款试点县,已有18家企业通过土地经营权抵押获得农发行、信用社等金融机构授信贷款1.3亿元,实际获得贷款3000多万元;道县推出“创业贷款+林权抵押+油茶林种植”等金融新产品,成功发放油茶林种植户贷款420万元,为创业者提供了良好的金融服务。三是加强科技服务。在项目论证、投资可行性研究、生产工艺和种养殖技术方面,政府相关部门为返乡创业人员尽力提供技术支撑,与部分返乡创业人员建立长久联系,利用电话解答和上门指导等方式跟踪服务,帮他们解决创业过程中遇到的技术难题。

  (三)提升创业技能。加大返乡人员创业培训力度,提升返乡人员创业能力。一方面,面向城镇大力开展创业培训。在培训内容上,按照标准的创业培训教材授课,同时邀请工商、税务人员讲解创业优惠政策,邀请创业成功典型介绍创业心得体会;在培训方式上,注重把创业培训和创业指导、项目论证、跟踪服务结合起来,提高培训人员的创业成功率。据统计,2014年,全市人社部门共开展创业培训357期,培训22578人,发放SIYB证书21442本,为创业者创业技能的提升发挥了积极作用。另一方面,面向“三农”积极培育新型职业农民。全市各级农业部门对涉农企业、技术骨干开展先进适用技术培训。2014年,全市共完成新型农民科技培育任务15150人。其中,生产经营型职业农民培训950人,职业技能型职业农民培训1080人,社会服务型职业农民培训370人,技能培训850人,专项技术培训11900人。祁阳县大忠桥镇水稻种植大户邓东胜,在外创业屡次失败后,返乡参加县种养创业培训班,学习新经验、新技术,在家乡租种稻田180亩,成为了远近有名的种养大户。

  (四)优化创业环境。全市各级各部门从完善服务措施,提升服务水平入手,不断优化返乡人员创新创业环境。一是搭建服务平台。在全省率先启动了商事制度改革,推进“先照后证”、“三证合一”试点。全市具有审批权限的单位全部进驻政务中心集中办公,全面推行并联审批、限时办结,落实“四单”管理。永州市中小企业公共服务平台已经建成,永州市大学生创新创业孵化基地正在招募入驻项目。二是加强园区建设。永州经开区和11个县级开发区、工业园区,积极完善园区配套基础设施,加大水、电、路、讯,交通和住房等资金投入,大力改善入园企业和员工的生产生活条件。祁阳县为方便城郊员工上下班,开通了3条乡镇主线路至经开区的专线包车,不论远近,交通费只付2元,其余由政府和企业负担。永州经济开发区和部分县级工业园区,在园区内就近建设配套的公租房和廉租房,帮助解决企业职工住房问题。三是争取扶持政策。为推动外出务工人员返乡创新创业,全市各级各部门积极向上争取扶持政策,降低返乡人员创业成本,规避创业风险,提高创业成功率。比如,政府相关部门和工业园区,积极向上争取职工养老保险优惠政策,通过园区企业打捆联合申报,放宽企业的缴费年限,将企业一次性交齐20%养老保险费的政策,调整为首次缴纳12%,然后逐年增加1个百分点,分8年交足20%,大大减轻我市出口企业负担,等等。

  二、主要问题

  我市外出务工人员返乡创新创业趋势加快,“归雁经济”蓬勃发展,但面临的困难和问题也不少。除了经济基础薄弱、交通条件滞后等客观因素外,与我们主观努力的程度和工作的力度关联密切。主要有以下几个方面:

  1、创业选项困难。选准选好项目,是创新创业获得成功的重要条件。目前,我市返乡人员在创业选项方面眼中迷茫,心中困惑。一是项目库质量不高。我市尚未建立科学、系统的创新创业项目库,对创业项目的征集、甄选、开发、推广服务不到位。市人社局创业项目库中的项目,大多借鉴于外市或来源于网络,没有整合其他相关部门的项目资源,针对性较弱,本土特色不强。二是项目对接不及时。由于信息不对称,返乡人员回到家乡后,找不到创业项目。即使有创新创业的初步设想和大方向,但是不知道找哪个部门和工作人员,不知从何着手,导致创业项目和投资创业者无法对接。三是项目缺乏科学论证。返乡人员在选择创业项目时,很少进行项目可行性分析,对项目的投入、产出、投资回收期、市场需求及投资风险等没有进行科学论证,相关部门对返乡人员创新创业缺乏项目引导和技术指导,影响了返乡人员创新创业的成功率。

  2、创业资金紧缺。资金是创业的首要条件,尤其是创新更加需要资金。调研发现,返乡人员创业之初主要靠自有资金,把打工积累的有限资金用于租地建厂和设备投资,规模扩大后缺少流动资金的情况比较突出。一是金融部门贷款指标较紧,手续麻烦。当前,创业担保贷款规模一般在几万元,与返乡创业人员贷款需求相差较大,手续繁琐,而且要财政工资担保,贷款非常困难。小型劳动密集型企业,虽然最高金额可贷200万,但是需要不动产抵押,全市符合条件的不足10家,2014年全市只审批了2家,资金仍迟迟不能到位。二是中小企业担保公司资本金规模小,抵御风险能力弱。市中小企业担保公司自成立以来,资本金只有1亿元,在全省国有融资担保机构中属于较低水平。永发[2013]10号文件规定,“从2013年起市财政每年投入市担保公司1亿元扩充资本金,力争三年内实收资本达3亿元以上;对担保机构开展的中小企业融资担保业务,其年度为中小企业担保额达到1亿元以上的,按担保额的0.5%由收益财政给予补贴”,但因各种原因,至今未能到位,公司自有资金存量明显不足,防范和抵御风险能力十分薄弱。三是项目扶持资金规模较小,申请门槛高。虽然财政对创新创业有一些专项扶持资金,但零星分布于各个部门,没有整合,无法形成放大效应,而且申请条件多、门槛过高,尤其是返乡创业人员符合条件的很少,得到资金支持的更少,没有发挥出财政资金“四两拨千斤”的作用。四是民间筹资利率过高,融资成本大。民间借贷是中小企业缓解资金瓶颈的重要途径之一,但民间融资利率过高,使中小企业的融资成本增加,偿债压力加大,企业融资的最后一根救命稻草,反而有可能成为企业的催命符,最终导致企业的资金链完全断裂。

  3、科技支撑乏力。科技是核心竞争力,只有科技创新才能实现持久创业。科技落后和人才匮乏是制约我市返乡人员成功创新创业的关键因素之一。主要表现在:一是科技人才总量不大。目前,我市拥有各类专业技术人才12.8万人,相比于发达地区和省内兄弟市州总量偏少,而且人才流失非常严重。由于工作、生活环境与发达地区相差甚远,即使收入相差不大,很多技术人才也宁愿“远走高飞”外出务工。据祁阳凯盛鞋业反映,厂里花钱培养了20多个技工,现在已所剩无几。二是科技人才结构不优。我市的专业技术队伍中,有90%是医生与教师,高级农艺师等农业领域的专技人才很少,工业领域的机电、工程、设备等专业人员更少,而高级工程师更是凤毛麟角,严重影响了企业的技术创新能力。比如,高科技企业和广生物,目前技术人才急缺,一直希望政府能出台一些针对性的引进人才、留住人才的具体政策。三是孵化基地孵化能力不强。创新创业孵化基地,大多没有实际内容,流于形式,尤其是与高校和科研院所联系不紧密,缺少技术支撑,对返乡创新创业人员支持和服务不够。

  4、要素制约突出。一是用地难。当前,国家严格控制土地政策,土地供求矛盾日益突出。工业用地方面,部分开发区或工业集中区进入门槛很高,只许规模大的企业进入,而外出务工人员创办的企业普遍规模较小,往往被挡在门外。同时,有些大企业圈地后长期闲置,使得用地指标更加趋紧,影响了中小企业用地。农业用地方面,目前全市尚未制定统一的农地利用规划,农村土地流转方式正处于探索阶段,土地银行和土地经营权交易中心的作用还没有充分显现,土地流转信息发布不及时,致使从事农业的返乡人员创业选址困难。二是用房难。按照省里“ 135 工程”的要求,用两年时间建设100 个产业园区、3000 万平方米标准厂房、引进5000 个创新创业企业。由于我市财力有限,配套资金不足,“135工程”进展缓慢,标准厂房建设跟不上发展需要,返乡创新创业企业进入园区和租用标准厂房存在很大困难。三是用工难。由于我市青壮年劳动力大多在外务工,家中大部分是空巢老人和留守儿童,招工比较困难,有些企业因工人紧缺,很多订单不敢接,影响了企业正常的生产运营。据人社部门统计,2015年全市企业用工缺口为2615人,缺口率为2.47%。

  5、服务效率欠佳。一是政策资源未整合。推动返乡人员创新创业是一项系统工程,牵涉的范围广、部门多。目前,我市尚未成立协调机构,明确具体主管部门,出现了“九龙治水”的局面。人社局、经信委、农业委、商务局、扶贫办都有与返乡人员创新创业相关的政策,但都不成体系。市委、市政府没有出台专门的推动外出务工人员返乡创新创业的政策,政策支持作用不明显。比如,人社局、经信委、农业委、扶贫办都有针对返乡创业人员的培训,但培训力量分散,课程单一,周期短、投入大,资源没有整合,导致培训的针对性、专业性不强,效果不理想。二是园区配套不健全。部分园区水、电设施和排污管网建设滞后,住房、商贸、娱乐等生活设施缺乏,极大地影响了企业正常生产和员工日常生活。比如说,永州农科园的和广生物,因为自来水管道没有进园区,每天用车送水,严重制约了公司规模的扩大,农科园无任何居住、购物、休闲和娱乐设施,年轻员工极不安定,导致公司经常招新送旧,增加了管理成本和生产运营成本。三是平台作用未显现。政府搭台,创客唱戏。政府为返乡人员搭建平台,并充分发挥好平台的作用,是成功创新创业的坚实保障。调研中发现,部分创新创业平台支撑作用不强,政府花钱搭了台,返乡创业人员却找不到唱戏的舞台。比如,部分县区的农村土地流转交易中心,投入了上百万,但是发挥的作用甚微,有办公场所,却不开门营业,有工作岗位,却无人上班,导致土地流转交易信息发布不及时,信息不对称,出让方与投资方难以成功对接,不能实现土地供需平衡。又比如,市中小企业公共服务平台不在政务中心,而设在联通公司二楼,由于宣传不到位,群众知晓度低。加之,只是搭建了框架,实际服务内容很少,对返乡人员创新创业帮助不大。

  三、对策建议

  在经济发展新常态下,大力推动我市百万外出务工人员返乡创新创业,对于打造发展新引擎,增强发展新动力,形成我市新型工业化与农业现代化、城镇化和新农村建设协同发展新局面具有十分重要的意义。为此,全市各级各部门要站在全局和战略的高度,谋划此项工作,推动和引导外出务工人员返乡创新创业,充分发挥他们在全市经济建设中的生力军作用。

  (一)让返乡创新创业氛围“热”起来。一是搞好创新创业宣传。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体和QQ群、微博、微信等新兴通讯方式,大力宣传外出务工人员返乡创业的相关政策、成功做法及经验,弘扬创业精神。积极发挥异地永州商会的作用,通过举办乡情恳谈会、同乡会等联谊活动,宣传推介家乡的发展变化、优惠政策、优势项目等,以乡情、亲情、友情感召外出务工人员返乡创新创业。二是激励创新创业典型。做好返乡创新创业先进典型、先进事迹的总结和评选表彰工作,对返乡创业人员,坚持做到经济上给实惠,社会上给地位,政治上给荣誉,在评选劳动模范、人大代表、政协委员时,给予优先考虑。深入报道他们的创业事迹、创业成果,充分发挥先进典型的示范引领作用,在全社会形成支持创业者,褒奖创业者、尊重创业者的浓厚氛围。三是培育创新创业文化。积极创建创业型城市,倡导敢为人先、宽容失败的创业文化,树立崇尚创新、创业致富的价值导向,大力培育企业家精神和创客文化,将奇思妙想、创新创意转化为实实在在的创业活动,通过举办创业训练营、创新创业大赛、创新成果和创业项目展示推介活动,搭建好创业者交流平台。

  (二)让各类扶持政策“实”起来

  1、设立引导基金。按照政府引导、市场化运作、专业化管理的原则,加快设立市级创新创业投资引导基金,并纳入市本级预算管理,以财政资金带动社会资本加大对创新创业的投入,促进初创期中小企业成长,支持新兴产业领域早中期企业发展。大力支持天使投资、风险投资、创业投资来我市发展,培育发展天使投资群体,帮助返乡人员创新创业。

  2、用好创业贷款。尽快出台创业担保贷款实施细则,促进国家创业贷款政策落到实处。针对有创业愿望、具备创业条件但缺乏创业资金的返乡创新创业人员,提高其金融服务可获得性,将创业担保贷款(原小额担保贷款)最高额度由针对不同群体的5万元、8万元、10万元不等统一调整为10万元,降低小型劳动密集型企业200万贴息贷款门槛。同时,简化贷款审批程序,拓宽反担保范围,提高代偿效率,继续实施好“培训+贷款+创业+服务”联动机制。

  3、加大融资支持。加强政府对金融机构的引导,支持金融机构为返乡人员创业初创期、早中期提供融资服务。一是创新信贷产品与服务。根据返乡创业人员特点和需求,采取多种贷款形式与还款方式,放宽贷款额度和还贷时间,开办个人信用贷款和联保互保贷款,加大对返乡创业人员的信贷支持和服务力度。二是发展债券融资市场。探索发行专项中小微企业集合债券、公司债券,开展股权众筹融资试点,扩大直接融资规模。三是积极发展新型金融机构。积极探索和规范发展互联网金融,加快发展村镇银行,潇湘农商银行、县级农村商业银行和小额贷款公司等中小金融机构,扩大抵押物范围,允许集体所有土地使用权,农村土地经营权、林权、房屋产权、宅基地使用权和大型农机具做抵押。四是支持信用担保体系建设。市财政要安排一定资金,充实市中小企业信用担保公司资本金,加快组建农村信用担保公司,对信用担保机构给予相应的风险补助和受益补偿,增强信用担保机构的抗风险能力。

  4、用活土地政策。将返乡创业用地纳入城乡发展和土地利用总体规划,充分利用城镇存量非农建设用地,包括闲置土地、厂房,调整合并的行政事业单位、学校用地,村镇边角地创新创业。各地存量集体建设用地,在符合规划和用途管制的前提下,可直接用于返乡创业用地。适当扩大荒山、荒坡、荒滩等非耕地的利用,促进返乡创业和其他工商服务业的发展。允许返乡创业者将住宿租借房、临时商业用房作为经营场所。加快推进农村土地确权登记,建立健全土地资源承包权和经营使用权交易市场,在政府引导下,允许根据市场供求关系和自愿互利原则,对土地资源的承包权和经营使用权自由进行承租、转租、转让和入股,充分发挥土地流转交易中心作用,努力实现土地供需平衡,试行县级“土地置换”,挖掘土地产权与交易的变革空间。

  (三)把各类生产性服务平台“搭”起来

  1、搭建项目平台。加快创新创业项目征集、遴选和建库工作,及时进行项目发布,完善信息沟通协作机制,指导返乡创业人员对项目进行科学论证,帮助他们选准选好创业项目。加强对重点领域、重点行业创新创业的引导,鼓励创业主体围绕工业园区、特色农业、文化旅游、新型城镇分行业分类别开展创新创业活动,突出针对性、本土化和可操作性,提高返乡人员创新创业成功率。

  2、搭建网络平台。拓展互联网思维,充分运用互联网技术,建设市级网络信息平台,推动企业创新和传统产业升级。加强政府数据开放共享,推动大型互联网企业和基础电信企业向创业者开放计算、存储和数据资源。积极引进国内外电商巨头,加强与阿里巴巴的合作,借助“淘宝大学”加紧培训电商创业人员,引导集办公服务、投融资支持、创业辅导、渠道开拓于一体的市场化网商创业平台发展。鼓励龙头企业结合城乡特点建立电子商务交易服务平台、商品集散平台和物流中心。支持农民网上创业,大力发展“互联网+”农业、物联网和二维码技术,加快建立农副产品质量安全追溯体系,利用现代科技发展绿色、高效农业。依托互联网,培育壮大农业产业化龙头企业、农村专业合作社、家庭农场等新型生产经营主体,创新生产经营机制,推行“订单+基地+农户”模式,积极组织创业农民与小康村、企业、园区和市场对接,实现产供销一条龙,全力推进农村创业富民行动。

  3、搭建人才平台。在大力“引才引智”基础上,积极搭建互联互通平台,实现智力、人才与企业的有效对接,把智力转化为生产力。一方面,要用好外地人才。秉持“不求所有,但求所用”的理念,尽快建立外地高技能人才与企业对接的网上服务平台,促进高技能人才的跨区域流动和高效利用,推动形成专家对企业进行网上咨询问诊和技术指导的新型人才共享机制。另一方面,要用好本地人才。主动加强与湖南科技学院、永州职业技术学院、潇湘技师学院和市农科所的联系与合作,建立本地高技能人才专家库,促进本土专家与企业的对接,邀请本土专家经常到企业进行实地技术指导和管理培训,帮助企业建立大学生实习基地,加强与高校的产学研合作。

  4、搭建园区平台。依托经开区、工业园区和农业高科园,积极创建返乡创业园、返乡创业一条街,加快园区配套设施建设,在不增加财政预算支出总规模、不改变专项资金用途前提下,合理调整支出结构,安排相应的财政引导资金,以投资补助、贷款贴息等恰当方式给予政策支持。鼓励银行业金融机构在有效防范风险的基础上,加大对返乡创业园基础设施建设和产业集群发展等方面的金融支持。综合运用政府购买服务、无偿资助、业务奖励等方式,充分发挥市中小企业公共服务平台的作用,为中小微企业提供科技转化,知识产权,检验检测认证,法律、财务咨询等全方位、专业化服务。同时,建设一批返乡人员创新创业孵化机构,促进创业与创新、创业与就业、线上与线下相结合,降低创业门槛和成本。积极推广众包、用户参与设计、云设计等新型研发组织模式和创业创新模式。加快构建众创空间,总结推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式,充分利用高校、科研院所的有利条件,构建一批低成本、便利化、全要素、开放式的众创空间,发挥政策集成和协同效应,实现孵化与投资相结合,为创新创业者提供良好的工作空间、网络空间、社交空间和资源共享空间。

  (四)让政府公共服务“优”起来

  1、加强个性化培训。整合各类创业培训资源,针对不同创业群体、创业活动不同阶段特点,开发工业、建筑业、种养殖业、餐饮业、文化旅游业、电子商务等个性化、实用性创业培训项目。实施农民工职业技能提升培训,增强其就业创业和职业转换能力。加快建立高水平、专兼职的创业培训师资队伍,从有创业经验和行业资源的高校专家教授、成功企业家、职业经理人、电商辅导员、天使投资人、返乡创业带头人当中选拔一批创业导师,提升创业培训质量。强化培训基地建设,引导高校和技工院校开展创业培训,建设模拟实验室,开设创业辅导课程,实现创业教育、创业指导和创业培训的有机结合,鼓励各类企业和社会机构利用现有资源,搭建一批农业创业创新示范基地和见习基地,增强创业培训的实效性,提升创业的成功率。

  2、帮助解决人才引进和用工问题。全市各级公共就业服务机构,要将返乡创业人员及所创办的企业纳入公共就业服务范围,免费提供各类服务。积极开展“春风行动”计划,使外出务工人员尽量留在本地就业。对返乡创业人员创办的经济实体,在社会保障、人事管理、教育培训、职称评定、员工落户、政府奖励等方面,要给予与其他企业同等政策,平等对待。开通人才引进“绿色通道”,落实好留住人才的各项优惠政策,鼓励优秀人才扎根企业,与企业共成长,共享企业发展成果。根据产业培育和企业发展的需要,不定期组织各类技能培训,为企业发展储备好智力资源。完善园区周边配套设施,改善员工工作、生活条件,增加城乡公交车线路,为员工上下班提供交通便利。

  3、提高综合保障水平。实行“绿卡”管理制度,将返乡创业人员纳入社保、住房、子女就学、医疗等公共服务体系,做好返乡人员社保关系转移接续工作,探索完善返乡创业人员社会兜底保障机制,降低创新创业风险,消除他们的后顾之忧。返乡人员在城区创业的,其子女义务教育阶段入学,享受与城区居民子女同等待遇,就近安排就读。按属地管理原则,将生活困难且符合低保条件的返乡创业人员家庭及时纳入低保范围;将患病且符合医疗救助条件的返乡创业人员及时纳入民政医疗救助范围,做到随时申请,随时审批。允许返乡创业人员在城区申请公租房、廉租房和购买经济适用房。在返乡人员创业园内,允许建设员工集体宿舍,比较享受公租房、廉租房政策。

  4、形成齐抓共管合力。目前,我市尚未成立返乡人员创新创业领导小组,也没有明确具体的主管部门,部门协调难度大,难以形成合力。建议市政府成立全市返乡人员创新创业领导小组,由市人社局牵头、相关部门参与,领导和协调返乡人员创新创业工作,办公室设市人社局,负责具体工作。同时,建议将返乡人员创新创业工作纳入我市“就业优先”战略工作目标考核,明确部门职责,制定考核指标,促使相关部门主动服务,落实责任,形成部门联动、齐抓共管、合力推进的工作格局。

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